Vous avez réalisé pour la CPU (Conférence des présidents d'université) une analyse des possibles évolutions statutaires des regroupements d'établissements. Pour quelles raisons, et quels scénarios avez-vous imaginés ?
C'est un travail spontané qui nous a semblé indispensable, suite au cavalier législatif qui avait déboulé en décembre 2016. Cet événement nous avait alertés sur la nécessité de nous pencher sur la question de l'évolution des statuts. L'objectif étant de prendre le temps d'y réfléchir, pour éviter de nous faire doubler par d'autres tentatives du genre...
Nous voulions donc examiner les possibilités d'évolutions statutaires des Comue et plus largement des regroupements, sur la base d'analyses, voire de dysfonctionnements remontés par différents sites. Avec, en filigrane, l'urgence pour certains d'entre eux, engagés dans des Idex et des appels à projets du PIA (Programme d'investissements d'avenir) et à qui il était reproché de ne pas présenter d'organisation assez intégrative, de trouver des solutions concrètes.
Mon travail a consisté à étudier la situation uniquement d'un point de vue juridique. J'ai ainsi proposé quatre hypothèses d'évolution, selon ce qui est aujourd'hui permis par le Code de l'éducation : un modèle de grand établissement redéfini ; une évolution des Comue actuelles ; l'expérimentation de nouveaux modèles ; et enfin, la création immédiate d'une nouvelle catégorie d'EPSCP (établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel).
Le choix entre l'une ou l'autre des options dépend des objectifs : veut-on un changement immédiat et définitif ou bien lissé dans le temps et évolutif ? Et les réponses à ces questions ne sont plus de l'ordre juridique, mais purement politiques.
Le gouvernement a opté pour l'expérimentation. C'est ce qui ressort du projet de loi d'habilitation dédié aux regroupements universitaires, qui est à ce jour étudié par le Conseil d'État. Comment analysez-vous ce choix ?
Les premières discussions que nous avions eu au niveau de la CPU nous laissaient penser qu'il serait possible de partir d'un modèle qui existe déjà, à savoir le grand établissement. Mais ce statut n'est pas simple à transformer : le Conseil d'État en a une définition très étroite et il doit être saisi pour toute nouvelle demande de création. Utiliser ce statut pour en proposer une nouvelle définition risquait donc d'exposer le projet à un blocage. C'est pourtant la solution vers laquelle bon nombre d'acteurs souhaitaient aller et qui, dès lors qu'elle aurait été suffisamment bordée, était sans doute la plus simple.
La voie choisie par le ministère ouvre deux possibilités, qui doivent être précisées et détaillées dans l'ordonnance elle-même : soit les regroupements peuvent engager une expérimentation autour des statuts existants. Soit ils peuvent imaginer un nouveau statut. Dans les deux cas, les membres de ces nouvelles "coquilles" pourront conserver leur personnalité morale le temps de l'expérimentation, dont la durée maximale ne devrait pas excéder quinze ans.
La durée de l'expérimentation avait déjà été allongée à dix ans. Quinze ans paraît très long...
En effet. Cette durée n'est pas sans poser de questions. C'est d'ailleurs pour moi une réelle fragilité du texte. De plus, au bout de quinze ans, si le modèle est satisfaisant, les établissements rattachés disparaîtront. À court terme, on ne parle pas de fusion, mais cela donnera bel et bien, in fine, des établissements fusionnés, quoi qu'on en dise...
La question de la personnalité morale tout comme celle du poids de la structure de gouvernance sont des points qui font débat au sein des regroupements. Que changerait le projet de loi d'habilitation, visant une ordonnance ?
On bascule ainsi d'une logique d'organisation horizontale, incarnée par les Comue, à une logique verticale. Contrairement aux Comue, où il n'y a pas d'établissement de tête, il pourrait désormais y avoir une gouvernance, avec des sortes de "composantes" qui conserveraient un temps leur personnalité morale, et donc une forme d'autonomie. Ainsi, des universités pourraient rejoindre un tel modèle, tout en restant université. Et surtout, d'autres établissements, tels que les écoles, y compris celles dépendant d'autres ministères que celui de l'Enseignement supérieur, pourraient être concernés.
Mais la conservation de la personnalité morale ne doit pas faire oublier que l'ascendant de la "superstructure" pourrait être très fort, avec une réelle capacité à donner des injonctions aux membres. Ce qui est beaucoup plus intégratif que les statuts actuels des regroupements.
De quoi plaire au jury Idex ?
Le modèle peut satisfaire les regroupements concernés par les Idex, en effet. En revanche, la durée de l'expérimentation peut devenir une vraie difficulté. Présenter un établissement intégratif, mais qui peut disparaître ? Je ne suis pas certain que ce soit, au final, un réel plus. D'autant que les regroupements arriveront devant le jury avec seulement une promesse d'évolution : le temps que la concertation autour de l'ordonnance soit menée – elle a été fixée à un an par le ministère – et que les décrets de changement de statuts soient publiés, nous serons déjà en 2019...
En laissant les sites libres de choisir un modèle adapté à leur situation, le ministère s'expose à avoir autant de statuts que de regroupements. Il faudra donc arriver à un texte assez large pour englober tous les cas ?
Une expérimentation n'a de sens que lorsqu'elle aboutit et qu'elle se généralise. Si cela marche, tout le monde en profite. Si ce modèle est un nouveau statut d'établissement, par exemple, on l'intègre au Code de l'éducation. Or, autant il est facile d'imaginer un modèle et de proposer ensuite aux acteurs de le décliner (comme cela fut le cas pour les Comue après la loi ESR), autant si on laisse naître dès l'origine 15 modèles différents, on peut arriver à 15 nouveaux statuts, au risque d'aboutir à un véritable éclatement des structures relevant de l'enseignement supérieur.
Il ne faut pas oublier que nous sommes dans un État unitaire qui applique le même droit partout, avec des gardiens de la loi qui sont le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel. Ces juridictions risquent de voir avec beaucoup de réserves ce "détricotage" de la carte administrative française, et il est de toute façon difficile d'imaginer avoir 36 statuts d'université qui ne se ressemblent en rien sur le territoire parce que, effectivement, je pense que cela risque d'amener quelque chose d'assez illisible.
Il faut donc imaginer que le cadre qui régira les expérimentations soit assez bordé pour permettre l'originalité tout en restant sur une ligne commune. Notez qu'en l'état des textes, il est très difficile pour les Comue d'expérimenter, cette option étant principalement réservée aux universités.
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